Czy SKO w Wałbrzychu jest właściwe miejscowo do rozpatrywania odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha?

Czy SKO w Wałbrzychu jest właściwe miejscowo do rozpatrywania odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha? Uwagi na tle wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie I SA/Wr 406/17. 

Postawione na wstępie pytanie prima facie wydawać się może za kuriozalne, przechodząc jednak na grunt obowiązujących przepisów jest w pełni uzasadnione. Otóż na wstępie należy zauważyć, iż na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.07.2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz. U. 2012 poz. 853) Wałbrzychowi przywrócono status miasta na prawach powiatu (§1 rozp.), a w §2 ustalono granice powiatu wałbrzyskiego (ziemskiego) obejmującego gminy o statusie miasta: Boguszów-Gorce, Jedlina-Zdrój i Szczawno-Zdrój oraz gminy: Czarny Bór, Głuszyca, Mieroszów, Stare Bogaczowice i Walim. Następnie należy podkreślić, iż zgodnie §1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. 2003 Nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu jest właściwe miejscowo dla powiatów: dzierżoniowskiego, kłodzkiego, świdnickiego, wałbrzyskiego i ząbkowickiego. Innymi słowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu jest właściwe miejscowo do rozpoznawania odwołań dla powiatu wałbrzyskiego obejmującego gminy wymienione w §2 wyżej powołanego rozporządzenia, ale nie dla miasta na prawach powiatu – Wałbrzycha. Na marginesie tylko należy zauważyć, iż w przypadku pozostałych miast na prawach powiatu w województwie dolnośląskim są one wyszczególnione w rozporządzeniu. De iure dla miasta na prawach powiatu – Wałbrzycha nie ma miejscowo właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznawania odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha.

Dla uzupełnienia powyższego należy wskazać, iż w okresie do 01.01.2003 r. kiedy Wałbrzych był miastem na prawach powiatu obowiązywało rozporządzenie z dnia 17.02.1999 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 1999 r. Nr 13, poz. 115), które wyraźnie wskazywało, iż SKO w Wałbrzychu było właściwe dla miasta na prawach powiatu – Wałbrzycha. W związku z utratą „grodzkości” przez Wałbrzych z dniem 01.01.2003 r. wydano nowe rozporządzenie z dnia 29.09.2003 r. dostosowujące właściwość SKO w Wałbrzychu do zmian administracyjnych poprzez wykreślenie de facto sformułowania „oraz miasto na prawach powiatu – Wałbrzych”

Z powyższego jednoznacznie wynika, że przywracając Wałbrzychowi „grodzkość” ustawodawca zapomniał o zmianie rozporządzenia w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie w wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wr 406/17 dopatruje się luki w przepisach o charakterze rzeczywistym, jednakże uznać należy za kompletnie chybione stanowisko sądu o możliwości jej wypełnienia w drodze analogii legis. WSA we Wrocławiu w przedmiotowym wyroku wywiódł właściwość miejscową SKO w Wałbrzychu z innych kompetencyjnych przepisów prawa przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni prawa. W ocenie WSA we Wrocławiu właściwość miejscową SKO w Wałbrzychu uzasadnić można analogią legis poprzez odwołanie się do art. 1 ust. 1 ustawy o SKO w zw. z art. 6 ust. 7 i art. 1c u.p.o.l., oraz art. 13 § 1 pkt 3 Ord.pod., art. 13 § 3 Ord.pod., art. 127 Ord.pod., art. 220 § 2 Ord.pod., art. 244 § 1 Ord.pod. i art. 78 Konstytucji RP oraz § 1 pkt 1 lit. a – d) rozporządzenia Prezesa RM, a uzasadnieniem zastosowania analogii ma być zagwarantowanie konstytucyjnego prawa jednostki do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (zasada dwuinstancyjności). Tymczasem stwierdzoną lukę (brak właściwości miejscowej SKO w Wałbrzychu) można rozpatrywać wyłącznie w kontekście kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i fundamentalnej dla administracji konstytucyjną zasadą legalizmu. Prawny brak możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, czy też brak możliwości rozpoznania odwołania od decyzji przez SKO jest tu tylko skutkiem braku kompetencji organu wyższego stopnia.

Kwestia luki w prawie administracyjnym jest jednym z najbardziej dyskusyjnych problemów w nauce prawa. Wypada w tym miejscu zacytować pogląd J. Starościaka, który dobitnie stwierdzał, że prawo administracyjne jest prawem, „które powstało w wyniku podjęcia się przez państwo obowiązku rozwiązywania pewnych spraw społecznych przez użycie przymusu. Dlatego też normy tego prawa, w braku wyraźnego odmiennego postanowienia tego prawa, są normami iuris cogentis (nie mogą być zmieniane ani przez organ stosujący to prawo, ani przez układ między organem administracyjnym a obywatelem). Normy te dotyczą tylko wskazanych w nich wypadków. Stąd też nie mogą być one w drodze analogii stosowane do wypadków innych, choćby pozornie podobnych, których jednak nie dotyczy wyraźne postanowienie prawa. Nie można też zakładać istnienia w ustawodawstwie luk, które mogłyby być zlikwidowane w drodze analogii. Byłoby to stanowienie prawa przez osoby do tego nieupoważnione. (vide: J. Starościak, Prawo administracyjne, wyd. 1969, E. Skorczyńska, Luka w prawie. Istota zjawiska oraz jego znaczenie dla prawa administracyjnego, wyd. C.H. Beck 2017).

We współczesnej nauce prawa administracyjnego formułuje się nie tyle tezę, że analogia w prawie administracyjnym jest niedopuszczalna, ile raczej tezę, że nie powinno się w drodze analogii wypełniać luk w normach kompetencyjnych, ani zwiększać tą drogą obowiązków i ciężarów publicznoprawnych obywatela. Formułuje się więc odpowiednio zakaz wypełniania luk w przepisach (normach kompetencyjnych) oraz zakaz wypełniania luk zwiększających obowiązki administracyjnoprawne (ciężary publicznoprawne) obywatela. (vide: E. Skorczyńska, Luka w prawie. Istota zjawiska oraz jego znaczenie dla prawa administracyjnego, wyd. C.H. Beck 2017).

Również w orzecznictwie NSA jasno i kategorycznie przyjmuje się, iż przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda  wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (wyrok NSA z 15.01.2013 r. sygn. akt II OSK 2451/12)

Na szczególną uwagę zasługuje zapatrywanie Trybunału Konstytucyjnego szeroko przedstawione w uzasadnieniu uchwały z 10.05.1994 r. sygn. akt W 7/94. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wraził. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zajmował w sprawie przepisów kompetencyjnych stanowisko zdecydowane, stwierdzając wielokrotnie, iż przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę.

Rekapitulując powyższe stwierdzić należy, że samo stosowanie analogii w doktrynie prawa administracyjnego oraz judykaturze uznaje się zasadniczo za niedopuszczalne, z zastrzeżeniem wąsko i ściśle ujmowanych wyjątków od zasady.

Nauka prawa konstytucyjnego (jak również teoria państwa i prawa) pojęcie kompetencji wiąże nierozłącznie z określonym zespołem norm prawnych “wyznaczając sytuacje, w których organ państwa w odpowiedni sposób zachowa się, przez co ulegnie w jakimś stopniu zmianie sytuacja prawna innych podmiotów tzn. organów państwa czy ludzi” (J. Trzciński, Pojęcie konstytucyjnego organu państwa… Ossolineum 1974, s.75. Podobnie Z. Ziembiński, Kompetencja i norma kompetencyjna, “Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1969, z. 4, s. 9). Założenie to znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie legalności nakazującej oparcie działalności organów państwowych wyłącznie na przepisach prawa. Zasada wg. której wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa oznacza “konieczność istnienia podstawy prawnej do jakiejkolwiek działalności organu państwa. Organy państwa mogą działać tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna (…) tylko w tych wypadkach, gdy mu prawo na to zezwala” (J. Trzciński, j. w., s. 108).

W kontekście powyższego kluczowym wydaje się zdefiniowanie pojęcia „właściwość” organu administracyjnego. Można rzec, że chodzi o fundamentalną kwestię dla postępowań administracyjnych uregulowanych w kodeksie, która wiąże się również z realizacją obowiązku wyrażonego w art. 7 Konstytucji, nakazującego organom administracji działanie na podstawie i w granicach prawa, w którym mieści się właśnie obowiązek przestrzegania z urzędu właściwości. Właściwość organu jest „procesowym i praktycznym wymiarem kompetencji administracyjnej” (zob. J. Zimmermann, Prawo…, s. 11). Za T. Wosiem należy przyjąć, że jest ona prawną zdolnością organu do wiążącego ustalania konsekwencji obowiązującej normy prawa administracyjnego w stosunku do określonego podmiotu. Autor ten wyjaśnia przy tym, że właściwość oznacza realizację kompetencji organu polegającą na rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym, w tym w formie wydawania decyzji administracyjnej (zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, s. 140; zob. również W. Dawidowicz, Zarys procesu…, s. 52). Podobnie definiuje się właściwość w orzecznictwie. Przez pojęcie właściwości „rozumieć należy zdolność prawną organu administracji publicznej do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym” (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 sierpnia 2011 r., II SA/Lu 389/11, LEX nr 1599797). W istocie właściwość trzeba rozumieć jeszcze szerzej, tj. nie tylko w odniesieniu do postępowania kończącego się decyzją, ale również do postępowań, które kończą się aktami o charakterze procesowym oraz innych postępowań, które można zaliczyć do systemu postępowań administracyjnych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (postępowanie w sprawach skarg i wniosków, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia) i w przepisach szczególnych szeroko rozumianego prawa administracyjnego (ordynacja podatkowa i inne). Aby organ był właściwy w sprawie, niezbędne jest istnienie odpowiedniej normy prawnej, na której oparte jest jego działanie. Norma ta powinna ustanawiać uprawnienie (lub obowiązek) do prowadzenia określonego typu postępowania w danej sprawie i określać formę zakończenia tego postępowania (decyzja, postanowienie lub inny akt lub czynność) – (zob. P. Wajda (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks…, s. 90). Norma ta określana jest mianem normy materialnej albo kompetencyjnej. Wydaje się, że ta druga nazwa lepiej oddaje jej istotę. Znamienne jest, że normy te zalicza się do kategorii norm prawa materialnego, a nie procesowego. (vide: Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,  WK 2015)

Kończąc ten wątek podkreślić należy, iż w literaturze przedmiotu jednolicie podkreśla się, iż przepis art. 247 § 1 pkt 1 Ord.pod. nie zawiera żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Należy przyjąć, że chodzi tu o wszystkie rodzaje właściwości, tj. właściwość rzeczową, miejscową, funkcjonalną a także delegacyjną. Wskazana przesłanka dotyczy naruszenia podstawowego obowiązku organów podatkowych wynikającego z art. 15 § 1 Ord.pod., tj. przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis art. 247 § 1 pkt 1 ma jednak szerszy zakres. Mowa w nim o naruszeniu przepisów o właściwości, tj. wszystkich – nie tylko zgrupowanych w rozdziale 2 działu II ordynacji podatkowej, ale także w ustawach regulujących poszczególne podatki. Bez wątpienia dotyczy także właściwości funkcjonalnej, na którą wskazuje art. 13 § 1 i 2 Ord.pod.

Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości w każdym stadium postępowania, co wynika z art. 15 § 1 Ord.pod. Organ niewłaściwy to taki organ, któremu przepisy prawa nie zezwalają na prowadzenie danego postępowania i orzekania w sprawie. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Łodzi z 14.06.2013 r., I SA/Łd 514/13, LEX nr 1333294).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż WSA we Wrocławiu nie ma żadnych podstaw do wypełniania zaistniałej luki w prawie w drodze analogii legis i przypisywania SKO w Wałbrzychu właściwości miejscowej do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha. Stosowanie analogii legis, czy wykładni prokonstytucyjnej poprzez odwołanie się do jednej zasady konstytucyjnej (ochrony zasady dwuinstancyjności) nie może jednocześnie prowadzić do naruszenia innych zasad konstytucyjnych (zasady państwa prawa, zasady legalizmu). Naruszenie zasady dwuinstancyjności w wyniku zaniechania legislacyjnego i braku właściwego miejscowo organu II instancji skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej (podatkowej) otwierającą drogę do dochodzenia odszkodowania (art. 77 Konstytucji, art. 417 KC). W tym kontekście troska WSA o ochronę prawa strony do wniesienia odwołania od decyzji jest pozorna i służyć ma nie tyle ochronie interesu strony, co ma chronić organy administracji publicznej (Prezesa Rady Ministrów, SKO, czy Prezydenta Miasta Wałbrzycha) przed ewentualną odpowiedzialnością odszkodowawczą.